“一行三会”的前世今生:向协调监管方向探索

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在分析人士看来,无论在机构定位还是在职责定位上,金稳委都高于一行三会,发挥着统筹协调金融改革发展与监管的金融业“大总管”作用。“一行三会”也从分业监管逐步进入协调监管阶段,我国金融监管进入一个新时代。

就沟通成本来说,一行三会的行政级别相同,相互之间都只有建议权而无行政命令权,导致长期以来,“一行三会”在监管过程中沟通不足现象较为严重,沟通效率低下,监管信息的分享机制不够畅通。例如,近两年,一些保险公司在股票市场高调举牌上市公司,但由于保险公司的所属监管机构为保监会,而证券市场的监管机构证监会无法准确获取保险公司举牌股票的相关信息,从而导致无法有效监管这些保险公司的举牌行为,只能通过喊话“野蛮人”的形式来敲打这些险资。

铝道网美高梅集团,】中国金融监管协调机制制度化正式破题。
8月20日,国务院批复同意人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度,联席会议由人民银行牵头,成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。
值得关注的是,金融监管协调部际联席会议靠前次以制度化的形式固定下来,央行行长担任召集人,各成员单位主要负责人为组成人员。联席会议办公室设在央行,承担金融监管协调日常工作。
“高层非常重视金融监管协调制度化安排,马凯副总理亲自批示的。”8月20日,一位监管机构人员告诉记者。
2008年爆发的国际金融危机已昭示了完善金融监管协调的重要性。早在2010年,为准备第四次国金融工作会议,国务院便将“完善金融监管协调机制”列入15项重大金融课题之列。近年来,建立一个银、证、保三大监管机构之上的超级监管机构——金融监管协调委员会的声音也屡屡传出。
不过,新出炉的联席会议制度显示,中国“一行三会”分业经营、分业监管的格局不会有根本性改变。“联席会议重点围绕金融监管开展工作,不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工,不替代国务院决策,重大事项按程序报国务院。”
联席会议将负起六大协调职责:货币政策与金融监管政策之间的协调;金融监管政策、法律法规之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调;交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;金融信息共享和金融业综合统计体系的协调;国务院交办的其他事项。
这意味着,近几年来迅速崛起的诸如跨行业、跨金融市场业务创新或监管套利;监管标准不统一;第三方理财、P2P等非金融企业从事金融业务诸多监管空白地带,有望在联席会议制度框架下得到解决。
破解监管冲突、监管空白
金融监管协调机制出台有着很强的现实急迫性。中国的金融监管组织框架在过去十年发生了巨大变化,形成了银行、证券与保险分业监管的格局。同时,监管机构间协调效率低下的问题也日益突出。
2010年后,综合经营成大势所趋的背景下,监管冲突和监管空白已成为摆在更高决策层面前的一道难题,这使被监管者有了套利的可能。
早在2006年,国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松就专文论述过建立金融监管协调机制的迫切性,诸如分业监管体系下,对金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展;监管机构各管一段,缺乏实质性的监管协调使得金融控股公司有机会利用管制差异进行监管套利。
“正是由于监管协调机制的不健全,面对金融创新时,各部门往往考虑自身利益,造成各监管部门之间的监管冲突。”一位监管人士如是指出中国以机构监管为主的弊端。
此番,监管标准的协调一致性与交叉性金融产品、跨市场金融创新均在联席会议职责范畴之内,借此协调机制,以实现机构监管向功能监管之转变。
近年来,随着商业银行表外业务的崛起,监管套利不再是一个陌生词汇,从银监会围堵银信合作到近年来,银证、银保、银基等通道业务的应运而生,庞大的监管套利行为考验分业监管的监管效率。
正如一位银监系统人士所言,监管套利不见得是坏事,但监管套利确实存在一定风险。“比如对银行理财产品、基金和保险等一线金融产品销售人员,需要统一、一致监管标准,即监管一致性要求相同业务,应当需要相同的监管成本。”
更多值得关注的则是监管空白地带,即现有以机构监管为主的监管框架下,监管并没有覆盖到的领域,诸如以诺亚财富为代表的第三方理财机构的崛起带来的监管难题、P2P监管问题。
以第三方理财为例,澳大利亚早在2002年就推出金融改革法案,对第三方理财公司金融产品的销售咨询服务提出了监管要求,后来又将该法案放入公司法。而在英国,第三方理财业务也需要金融监管部门发放牌照许可。
P2P业务亦存在一定监管空白。8月20日,一位监管人士告诉记者,理论上国内相关法律法规已规定非金融企业从事金融业务监管均由人民银行负责,“这应当是人民银行有所作为的地方”。
在诸多监管人士看来,作为联席会议牵头人角色的人民银行,更应关注比如跨行业、跨金融市场创新;非金融企业从事金融业务等监管空白地带。
从合作备忘录到联席会议
2000年9月,人民银行首次尝试与证监会、保监会建立监管联席会议制度,迈出了金融监管协调机制靠前步。
当时混业经营趋势尚不明显,监管协调尚不急迫,联席会议制度一定程度上可以说是金融工作会议之前的通气会,发挥监管协调的实质性职能还有限。
2003年6月,刚刚成立的银监会与证监会、保监会成立专门工作小组,起草了《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》,当年9月召开了靠前次监管联席会议。
直至2004年6月,“三会”公布的《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》中,“三会”的金融监管权力边界得到清晰界定,同时确立延续至今的“三会”监管联席会议机制和经常联系机制。
然而,正如巴曙松所言,这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权,不具有强制力和决策性质的制度安排,其决策效力也远未达到当初的设想。因此,尽管备忘录规定“三方监管联席会议每个季度召开一次”,但此后“三会”共同参与的部级联席会议便罕见召开,仅有的两次联席会议中也并未看到央行身影。
巴曙松分析,上述安排为金融监管机构之间的信息共享提供了便利,但总的来说,这些共识还仅仅处在原则性框架层面,具体的监管协调制度并没有完全建立,在对不同金融机构开展相同业务时,监管措施还存在不一致与不协调的地方。
直到2007年,“一行三会”之间、国务院其他有关部委之间的协调,主要采取“一事一议”式的非制度化安排。
“‘一行三会’工作层面的沟通是很多的,以前有主管金融工作的副总理召集的旬会制度,但金融危机以来,新的问题需要新的制度化协调机制来解决。”上述监管人士如是阐释联席会议制度化安排的意义。

向协调监管方向探索

1948年12月,人民银行在河北石家庄成立,1949年2月,人民银行由石家庄迁入北京。此阶段,人民银行的主要任务是发行人民币,接收国民党政府的银行,整顿私人钱庄,行使最原始的金融监管职能。

美高梅集团 1资料图:中国人民银行。中新社发
杨明静 摄 图片来源:CNSPHOTO

1986年,国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》,从法律上明确人行作为中央银行和金融监管当局的职责,一方面行使货币政策调控职责,另一方面也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。

人民银行行长周小川去年在G30国际银行业研讨会上发表演讲时指出,金稳委未来将重点关注影子银行、资产管理行业、互联网金融、金融控股公司等四方面问题。

近年来,决策层和各监管部门已经意识到当前的金融监管体制已经不适应我国金融业的发展,开始逐步进行金融监管体制改革。

2008年7
月,国务院办公厅还下发了人民银行“三定”方案,明确人民银行在国务院领导下会同“三会”建立金融监管协调机制,以部际联系会议制度形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策法规之间的协调。不过,由于各种原因,上述“一行三会”间的金融监管协调机制并未取得实质成果与进展。

从1992年开始,我国经济体制改革的步伐不断加快,中国的金融监管体系也从人民银行统一监管逐步走向分业监管。标志性的事件是1992年国务院证券委和证监会的成立。

连平认为,金稳委主要职责是从国务院的层面进行统筹协调,权威性毋庸置疑。“本来一行三会也有协调机制,比如部际协调会议,虽然进行了一些机构之间的沟通、协调工作,但整体而言,目前需要一个很权威的机构把监管机构都统筹协调起来。事实也证明有很多方面没有统筹协调会出现问题,比如监管空白、监管套利,或者监管重叠等”。

1978年,人民银行从财政部独立。不过此时,人民银行作为金融监管机构的央行职能和经营银行业务的商业银行职能仍然是统一的,既行使中央银行职能,又办理商业银行业务;既是金融监管的国家机关,又是全面经营银行业务的国家银行。

2017年7月,全国金融工作会议最终明确,成立国务院金融稳定发展委员会。

最终大部分的意见都认为人民银行不宜兼任货币政策和金融监管两个职能,所以最终采用了第一种改革思路。2003年4月28日,银监会正式挂牌成立,履行原本由人民银行履行的银行业监管职责。人民银行不再肩负具体的金融监管职责,其使命变成了维护金融稳定,制定和执行货币政策。

中国人民银行的历史比银监会、证监会、保监会要早很多。1978年,人民银行从财政部独立出来。彼时,人民银行的中央银行职能和商业银行职能还没有得到区分。

金融监管体制改革的重新探索

由混业监管到分业监管

就监管空白来说,我国当前的分业监管体制与混业经营发展趋势不适应,导致部分领域监管不到位,监管套利大行其道。目前,我国金融业的混业经营趋势日益明显,不同行业间的业务界限逐渐变得模糊。包括商业银行在内的多数金融机构都往综合化、多元化方向发展,跨市场、跨行业的业务链条延长。在当前分业监管的体制下,各监管部门无法监测真实资金的流向,易导致危机跨市场、跨行业传染,引发系统性风险。近年来,互联网金融、资管产品的监管都出现过这类情况。

交通银行首席经济学家连平在接受《国际金融报》记者采访时表示,分业监管的产生背景就是不断有新的金融市场、金融业务的发展。

为什么当前的金融监管体制要改革?

2018年3月5日,国务院总理李克强在作政府工作报告时也指出,强化金融监管统筹协调,健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管,进一步完善金融监管。

在当时,银行业监管体制改革有三种思路:1、成立中国银监会;2、成立国家银行监督管理局;3、完善中国人民银行银行监管体制。

从银监会“三三四十”大整治到资管新规落地,金融监管走过激荡的2017年,针对金融业的严监管也取得初步进展。

此外,当前出现了很多新兴的金融业态,例如网络小额贷款、P2P等,大多由地方政府金融管理部门负责准入,但是对这些新兴金融业态的行为和风险监管长期缺位,而中央监管机构和地方金融管理部门的沟通、协调也不到位,导致出现不少金融风险事件。

除此之外,连平表示,1997年的亚洲金融危机导致中国经济在此后的5年中处于比较低迷的情况,也表明防范和化解金融风险必须依靠一个强有力的专门机构。保监会和银监会在这5年中陆续成立,在当时主要是出于防范金融风险的考虑。

但联席会议并不具有强制性,是在不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工的情况下开展的。因此,这几年联席会议在监管政策统一、监管协调方面发挥的作用有限。

1998年,中国保险业的监管大权由中国人民银行移交到新成立的中国保监会。

为配合入世后中国银行业监管的需要,2001年,人民银行按照“管监分离”原则,重新划分了监管司局的监管职能,提高了监管的专业化水平。不过这种监管模式仍不能适应入世后银行业监管的需要。银行业监管体制改革成为我国金融监管体制改革的重要内容。

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